No siempre la ciencia está en condiciones de proporcinar una respuesta clara sobre la seguridad o inocuidad de un producto. El principio de precaución surge en el marco de las instituciones europeas como nuevo concepto relacionado con la seguridad del consumidor. La falta de certeza o de información científica justifica la adopción de medidas para asegurar la seguridad en el consumido de alimentos.
El principio de precaución y los riesgos alimentarios
El principio de precaución no está definido en el Tratado de la Unión Europea, y sólo se menciona para la protección del medio ambiente, pero en la práctica su ámbito de aplicación es mucho más amplio y se extiende también a la salud humana, animal y vegetal. No debe, sin embargo, confundirse el principio de precaución, que es utilizado esencialmente por los responsables políticos para la gestión del riesgo, con el elemento de precaución que los científicos aplican en la evaluación de datos científicos.
El recurso al principio de precaución, adoptando las medidas preventivas que se consideren más adecuadas para la salvaguarda de la salud y la seguridad de los consumidores, presupone que se han identificado los efectos potencialmente peligrosos derivados de un fenómeno, un producto o un proceso, y que la evaluación científica no permite determinar el riesgo con la certeza suficiente. El principio de precaución impone, por tanto, un deber de actuación o de inacción, cuando no se dispone de evidencia científica absoluta, concluyente y verificada. Así, diferentes han sido las aplicaciones del principio de precaución, durante muchos años, ante la incertidumbre científica. Entre otros ámbitos, se aplicó en los sistemas de autorización de aditivos, el establecimiento de la ingestión diaria admisible, la adopción del valor límite de referencia o los valores a tener en cuenta por reacciones alérgicas alimentarias.
Son los responsables políticos y, en su caso, los órganos jurisdiccionales, quienes deben precisar el concepto y los límites del principio de precaución. El alcance del principio de precaución está vinculado a la evolución de las decisiones judiciales, influidas por los valores sociales y políticos de la sociedad. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el control en la aplicación del principio de precaución en diferentes asuntos.
La falta de un concepto claro y explícito por parte de la normativa ha llevado a que determinados expertos intenten definirlo. En este sentido, el Dr. Carlos Barros, fundador de la Revista de Tecnología e Higiene de los Alimentos Alimentaria, ha establecido los siguientes conceptos del “Principio de Precaución” en el ámbito de la seguridad alimentaria. Por un lado, lo ha definido como “la adopción de medidas que permitan mantener las condiciones o la no alterabilidad del producto alimenticio y de su inocuidad para el consumidor, incluidas las de los procesos agrarios, pesqueros, industriales, comerciales y de consumo”. Por otro lado, lo define como “la decisión adoptada por las autoridades sanitarias, económicas, industriales, comerciales, responsables del medio ambiente, per se o a través de disposiciones legislativas, dentro de los programas de ordenación alimentaria, con respecto a las especificaciones, de base científica, que sirvan para establecer mayor garantía en la identificación, evaluación y disminución de los riesgos que, por su origen en el producto, en los procesos, en el medio ambiente de los propios manipuladores o consumidores, pueden provocar disminución de la seguridad, o de las condiciones que la deberían mantener”.
El concepto de Principio de Precaución determina la intervención de los poderes públicos ante la preservación de un bien común como es la salud pública, requiriendo una actuación activa o pasiva ante la incertidumbre científica, y en previsión de posibles riesgos. La actuación o decisión adoptada por el poder público se considera transitoria y expectante a los resultados científicos futuros que, en su caso, confirmarán o no la previsibilidad del riesgo, su intensidad y su gravedad.
Los objetivos del principio de precaución
El principio de precaución, desde la perspectiva de la seguridad alimentaria, tiene, entre otros objetivos, la protección de la salud y la seguridad de los consumidores y la protección de los derechos de los productores, importadores y distribuidores con respecto a la libre circulación de los productos alimenticios y alimentarios, siempre que cumplan con los requistios de inocuidad, calidad y seguridad establecidos.
El principio de precaución debe considerarse en el ámbito de un planteamiento estructurado del análisis de riesgos, que comprende tres elementos básicos: evaluación del riesgo, su gestión y su comunicación. El principio de precaución atañe especialmente a la gestión del riesgo. La aplicación del mismo debería empezar con una evaluación científica, lo más completa posible y, si fuera viable, identificando en cada fase el grado de incertidumbre. En la mayoría de los casos, las medidas que permiten alcanzar este alto nivel de protección pueden determinarse sobre una base científica suficiente. No obstante, cuando hay motivos razonables para temer que efectos potencialmente peligrosos puedan afectar al medio ambiente o a la salud humana, animal o vegetal y, sin embargo, los datos disponibles no permiten una evaluación detallada del riesgo, políticamente se ha aceptado el principio de precaución como estrategia de gestión de los riesgos en diversos ámbitos.
La decisión de invocar o no este principio es una decisión que se ejerce cuando la información científica es insuficiente, poco concluyente o incierta, y cuando hay indicios de que los posibles efectos sobre el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal pueden ser potencialmente peligrosos e incompatibles con el nivel de protección elegido. El procedimiento de toma de decisión debe ser transparente, y en él deberán participar todas las partes interesadas y potencialmente afectadas lo antes posible y en la medida en que sea razonablemente viable. En caso de que se considere necesaria la acción, las medidas basadas en el principio de precaución deberán cumplir con las siguientes características:
- proporcionales al nivel de protección elegido
- no discriminatorias en su aplicación
- coherentes con medidas similares ya adoptadas
- basadas en el examen de los posibles beneficios y los costes de la acción o de la falta de acción
- sujetas a revisión, a la luz de los nuevos datos científicos
- capaces de designar a quién incumbe aportar las pruebas científicas necesarias para una evaluación del riesgo más completa.
El principio de precaución y los derechos de los consumidores
El Programa Preliminar de la CEE de 1975 fijó, como primer objetivo de la política comunitaria relativa a los consumidores, el establecimiento de una protección eficaz contra los riesgos susceptibles de afectar a la salud y seguridad de los consumidores. El derecho de todos los ciudadanos a la protección de la salud y la protección de la salud pública como principio rector de la política social supuso la implantación de una política preventiva. Esta política competía a todos los poderes públicos en defensa de intereses individuales y colectivos, instaurándose diferentes mecanismos para proteger al consumidor de los riesgos que pudieran afectar a su salud o su seguridad.
A fin de proteger los principios fundamentales enunciados, se dictaron normas que contenían las listas de sustancias admitidas y criterios de pureza para ciertos aditivos alimentarios, así como disposiciones relativas a admisibilidad-prohibición o contenidos máximos de residuos de pesticidas, contaminantes, plaguicidas, hormonas, antibióticos, disolventes, o fijándose reglas de composición, fabricación, denominación y calidad para diferentes productos o materiales de contacto con los alimentos. La actuación de los poderes públicos a través de la norma se considera fundamental, especialmente en aquellos casos en los que la ciencia no puede determinar fehacientemente efectos adversos para la salud humana, ni puede asegurar la inocuidad del producto alimenticio o alimentario en cuestión.
El legislador, a partir de la década de los 90, ha estimado igualmente que la protección de la salud humana podía justificar su intervención, a título excepcional, en el ámbito de los procedimientos de fabricación y tratamiento de los productos alimenticios. Tal es el caso de la ultracongelación, la irradiación y determinados procedimientos referentes a la biotecnología y manipulación genética. Las reglamentaciones intentan reducir la probabilidad de la presencia de dichos riesgos, potenciando la seguridad alimenticia y estableciendo, en su caso, los parámetros de cumplimiento obligatorio para los productores-fabricantes, importadores, distribuidores y comerciantes de los productos. Hasta la aprobación de la norma preventiva o limitativa de determiandas actuaciones se entendía que lo no prohibido estaba permitido, incluso en el caso de que científicamente se tuvieran dudas sobre la inocuidad del producto. De ahí la relevancia de una actuación política decidida en los casos de incertidumbre científica sobre aspectos fundamentales de la seguridad alimentaria.
Consumidor y riesgos alimentarios
En los últimos años, el ciudadano europeo ha sido espectador de excepción de diferentes acontecimientos relacionados con la seguridad de los alimentos. Esto ha supuesto una mayor sensibilización social frente a los riesgos que pueden perjudicar la salud humana. El conocimiento de los nuevos riesgos alimentarios se ha difundido entre la población a través de los medios de comunicación, incluso antes de que los estudios científicios se pudieran pronunciar. A principios de los años 90, y según la encuesta publicada por el Food Marketing Institute (1991), los consumidores consideraban como riesgos alimenticios más importantes para su salud los residuos de pesticidas y herbicidas, los antibióticos y hormonas en aves y carne, los alimentos irradiados, los nitritos en alimentos, los aditivos y los conservantes. En este sentido, la percepción del riesgo alimentario por parte de la ciudadanía ha aumentado considerablemente, configurándose un nuevo concepto de seguridad alimentaria que está en íntima relación con las expectativas del consumidor frente al producto que consume.
La idea de que ningún alimento es absolutamente seguro está emigrando del ámbito científico al ámbito social. Así, la seguridad de un alimento será una medida de la aceptabilidad del riesgo que éste representa. La tolerancia del riesgo es variable, dependiendo de los cambios que se produzcan de los valores sociales. La información y la educación del consumidor con respecto al riesgo alimentario se torna imprescindible por parte de los poderes públicos y de los productores. Estos últimos tienen la obligación de informar sobre el riesgo no permitido que los productos puedan representar para el consumidor.
Los responsables políticos, conscientes de la nueva situación creada, se han planteado la necesidad de disponer, de una forma eficaz y adecuada, de mecanismos eficaces que protejan la salud y la seguridad del ciudadano-consumidor frente al riesgo. La utilización de nuevas tecnologías, la globalización del mercado alimentario, los avances científicios y la aparición de nuevos productos imponen la necesidad de disponer de medidas preventivas a fin de eliminar o reducir el riesgo a un nivel mínimo aceptable. En el ámbito de la alimentación estos mecanismos protectores deben ser más rigurosos, si cabe, que en el resto de productos, por su consideración de productos de consumo habitual, y por la relación directa entre alimentación y salud. En cuanto a la valoración del riesgo deben tenerse en cuenta y distinguirse entre efectos inmediatos o relativamente inmediatos (producidos por envenenamiento, por microbios alimenticios o las reacciones alérgicas), y efectos retardados (que producen determinadas sustancias y que no se manifiesta hasta tiempo después de su inicio). Estos últimos presentan mayores complejidades en cuanto a previsión y alcance de los riesgos, así como en cuanto a la protección de los derechos de los consumidores. Por ello, deben valorarse adecuada y eficazmente por los poderes públicos, a pesar de la incertidumbre científica.
La cuestión plantea no pocos problemas. Así, uno de los principales obstáculos con los que se encuentra la aplicación del principio de precaución reside en cómo y cuándo debe utilizarse, a fin de encontrar un equilibrio entre la libertad y los derechos de los ciudadanos, de los productores y de las empresas distribuidoras y comerciantes, y la necesidad de reducir el riesgo en el ámbito de la salud humana, animal o vegetal. Y es que, en el caso de que deban adoptarse algún tipo de medidas, éstas deberán ser proporcionadas, no discriminatorias, transparentes y coherentes. Las diferentes autoridades competentes tienen la responsabilidad política de fijar lo que se considera “el riesgo aceptable” por la sociedad. Y en este sentido, deben dotarse de medios y técnicas legislativas adecuadas al riesgo que tratan de evitar.
Principio de precaución, riesgos alimentarios y vacas locas
El Libro Verde sobre los principios generales de la legislación alimentaria en la Unión Europea (1997) trató la cuestión relativa a la necesidad de mejorar el asesoramiento científico en la elaboración de la legislación alimentaria y la gestión de los riesgos graves e inmediatos para la salud pública, permitiendo la adopción de medidas preventivas ante los casos de incertidumbre científica. La Resolución del Consejo Europeo sobre la política de los consumidores establecida en la Comunidad en el período 1999-2001 determina como fundamentales los derechos a la salud, la seguridad e intereses económicos de los consumidores, y considera que la globalización de los mercados, el rápido aumento de la complejidad de bienes y de los procesos de producción, y la rápida expansión de las tecnologías generan beneficios, pero también posibles riesgos. Ello supone una nueva reorientación de la política de consumidores en la Unión Europea, especialmente por lo que se refiere a la normativa sobre seguridad general de los productos y a la legislación alimentaria.
El 13 de abril de 1999, el Consejo Europeo aprobó una Resolución en la que se pedía a la Comisión, entre otras cosas “seguir en el futuro, con mayor determinación aún, el principio de precaución en la preparación de propuestas legislativas y en sus otras actividades relacionadas con la política de los consumidores, y definir con carácter prioritario orientaciones claras y eficaces para la aplicación de este principio”. El 1 de febrero de 2000, la Comisión Europea adoptó una Comunicación sobre el recurso al principio de precaución. Los objetivos de la Comunicación eran informar sobre la manera en que la Comisión tiene previsto aplicar el principio de precaución, así como establecer las directrices para su aplicación. La Comunicación es complementaria del Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria y del Acuerdo de Montreal de 2000 en relación con el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad.
Política de prevención
La política de prevención que se instaura se articula a través de normas de control de la actividad de los productores y distribuidores de alimentos y productos alimenticios, como son las reglamentaciones técnico-sanitarias, normalización de los productos, controles e inspecciones sanitarias, requisitos para la producción y distribución de los productos, así como la posibilidad de retirar del mercado determinado producto o suspender su distribución. La actualización de la legislación comunitaria a la evolución científica y técnica se presenta como uno de los de mayor preocupación para el legislador comunitario, al considerar relevante el acceso de los productos innovadores al mercado comunitario. Lo cierto es que la Comunidad no posee la suficiente agilidad en su procedimiento elaborador de normas para responder adecuadamente al alto ritmo de innovación científica. El tiempo preciso para la elaboración de normas restringe la adecuación de la norma resultante al “estado de la técnica” existente en el momento de su aprobación.
La legislación alimentaria desarrollada en los últimos años en relación a determinados contaminantes de productos alimenticios, nuevos alimentos y la adoptada en situaciones de crisis alimentarias son exponentes claros de la aplicación del principio de precaución por parte de los poderes públicos. Así, en el caso de contaminantes de productos alimenticios encontramos un claro ejemplo en la regulación de las denominadas aflatoxinas(que son sustancias tóxicas producidas por hongos, que pueden estar presentes en un gran número de alimentos y se desarrollan cuando los niveles de temperatura y humedad son elevados).
El Reglamento de la Comisión Europea número 194/1997, modificado por Reglamento 1525/1998, fija el contenido máximo para las aflatoxinas en determinados productos alimenticios. La norma reconoce explícitamente el riesgo que representan las aflatoxinas para la salud de las personas, y en particular la B1, declarando que son sustancias cancerígenas genotóxicas. Del mismo modo establece que el estado actual de la ciencia y de la técnica no permite la eliminación completa de desarrollo de esos mohos, así como que no existe un límite por debajo del cual no se haya observado ningún efecto nocivo. El Reglamento establece un nivel de presencia de aflatoxinas lo más bajo posible, dado que el riesgo cero no se puede garantizar. La norma representa un ejemplo claro de decisión política que trata de equilibrar la preservación del derecho a la salud de las personas con el correcto funcionamiento del mercado único en lo que respecta a los productos alimenticios que pueden contener aflatoxinas (productos agrícolas simples secados o transformados: cacahuetes, frutos de cáscara, frutos secos; leche y productos lácteos derivados; cereales).
El riesgo de que los citados productos estén exentos de aflatoxinas es imposible de garantizar en el estado actual de la técnica. A tal fin, la norma establece un límite de contaminante máximo de aflatoxina como umbral de riesgo aceptable, que es más riguroso para el caso de productos de consumo directo humano y menos para los productos que son transformados. De la misma forma, adicionalmente, se establecen métodos de control, de etiquetado y de trazabilidad parcial de determinados productos (diferenciando entre productos conformes y no conformes, a fin de que no sean mezclados). El poder público en este caso, y en aplicación del principio de proporcionalidad, no ha optado por la prohibición de los alimentos en cuestión, sino en la adopción de unos límites determinados que garanticen un riesgo socialmente aceptable, y adecuado al beneficio de poder disfrutar de los productos susceptibles de tener presencia de aflatoxinas, si bien adoptando medidas adicionales que permitan reducir el riesgo al máximo.
Por lo que respecta a los denominados “nuevos alimentos y nuevos ingredientes alimentarios”, el Reglamento número 258/1997 establece un procedimiento de evaluación de la seguridad antes de ser puestos en el mercado, con la finalidad de preservar la salud del consumidor. En este caso el legislador ha sido más riguroso y ha determinado que los nuevos alimentos e ingredientes alimentarios no deberán suponer ningún riesgo para el consumidor, estableciéndose un sistema de vigilancia y control sobre los mismos, que permite a los Estados miembros limitar de modo temporal o suspender su comercialización y uso dentro de su territorio, en el caso de que se obtengan nuevos datos e informaciones científicas que determinen una situación de peligro para la salud humana. La misma técnica ha sido la utilizada para el caso de los aditivos alimentarios.
En lo referente a las situaciones de crisis alimentarias, y especialmente a las relacionadas con la denominada Encefalopatía Espongiforme Bovina (EEB), o comúnmente conocido como “el mal de las vacas locas”, la Comisión Europea ha debido de adoptar diferentes medidas sanitarias y veterinarias con el objetivo de proteger la salud de los ciudadanos. Así, se han establecido prohibiciones sobre la utilización de harinas de carne y huesos de mamíferos para la alimentación de rumiantes, la utilización de animales muertos no aptos para el consumo humano en la producción alimentaria y la obligación de retirar los materiales de riesgo de las cadenas de alimentación humana y animal.
De la misma forma se ha adoptado la medida de embargo temporal sobre las proteínas animales transformadas, en particular las harinas de origen animal; se prohibió la exportación de carne de vacuno y de bovinos vivos procedentes de Estados miembros con altos índices de EEB hacia el resto de la Unión Europea; estableciéndose la medida de control y detección obligatoria de EEB de aquellos bovinos de más de 30 meses en situción de riesgo (muertos en granjas, sacrificados urgentemente o con síntomas). La medida se complementó con medidas como el etiquetado de la carne de vacuno y la rastreabilidad. Algunas de las medidas adoptadas en su día por la Comisión fueron recurridas ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) por los Estados y partes afectadas, así el Reino Unido y la National Farmer’s Union del sector bovino. El Tribunal desestimó los recursos formulados y consideró ajustadas a derecho las medidas adoptadas por la Comisión como responsable de la protección de la salud pública en la aplicación del Principio de Precaución, especialmente en aquellas situaciones urgentes de riesgo probable, potencialmente grave, y de falta de información científica, en las que debe prevalecer la protección de la salud humana por encima de intereses económicos sectoriales o nacionales.
Glosario
Principio de precaución:
“La adopción de medidas que permitan mantener las condiciones o la no alterabilidad del producto alimenticio y de su inocuidad para el consumidor, incluidas las de los procesos agrarios, pesqueros, industriales, comerciales y de consumo.” “La decisión adoptada por las autoridades sanitarias, económicas, industriales, comerciales, responsables del medio ambiente, por sé o a través de disposiciones legislativas, dentro de los programas de ordenación alimentaria, con respecto a las especificaciones, de base científica, que sirvan para establecer mayor garantía en la identificación, evaluación y disminución de los riesgos que, por su origen en el producto, en los procesos, en el medio ambiente de los propios manipuladores o consumidores, pueden provocar disminución de la seguridad, o de las condiciones que la deberían mantener.” (Ref. Dr. Carlos Barros).
