La Europa de los envases reutilizables

A principios de mayo de 2004, el Abogado General Dámaso Ruiz-Jarabo presentó sus conclusiones ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, sobre un asunto que enfrenta desde hace años a productores de bebidas refrescantes con el Gobierno alemán. El tribunal administrativo teutón ha suspendido el proceso, planteando al Tribunal de Justicia cuatro cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del derecho comunitario a este asunto. Las preguntas se centran en si las citadas normas prohíben a los Estados miembros dar prioridad a los envases reutilizables de bebidas frente a los valorizables o impedir la venta de refrescos en recipientes de esta última clase, en determinadas circunstancias.

La justicia europea ya tuvo ocasión de pronunciarse hace unos años en el asunto que enfrentaba a la Comisión con el reino de Dinamarca por la prohibición de importar cerveza y refrescos de gas en latas. De momento, la balanza está a favor de los fabricantes.

Un asunto de envases

La norma comunitaria fija como primera prioridad la prevención y coloca en el mismo plano la reutilización, el reciclado y otras formas de valorización de residuos

El proceso alemán se inició por la reclamación efectuada por modestos fabricantes de bebidas con domicilio social en Austria, cuya actividad principal consistía en exportar a Alemania refrescos, con y sin gas, zumos de frutas y agua embotellada en envases desechables susceptibles de valorización. Estando adheridas a un sistema integrado de gestión de envases usados y de sus residuos, y por tanto, exentas de cobrar a sus clientes, en concepto de depósito, una cantidad por cada bebida, lo perdieron a raíz de la publicación por parte del Gobierno alemán de los resultados respecto al porcentaje global de bebidas vendidas en Alemania atendiendo a su envase.

Según la legislación alemana de 1998, cuando el porcentaje global de bebidas vendidas en este país en recipientes reutilizables baja del 72%, que fue la cuota alcanzada para este tipo de envases en el año 1991, y que se toma como referencia a los efectos comentados, los agentes económicos deben empezar a recaudar el depósito y a responsabilizarse de la valorización de las botellas.

Los datos publicados en julio de 2002 por el Gobierno federal sobre la proporción que los recipientes reutilizables representaban en su conjunto indicaban que, para todas las bebidas con excepción de la leche, el porcentaje se había situado, en el periodo comprendido entre mayo de 2000 y abril de 2001, por debajo del 72%. La medida gubernamental afectaba a los sectores del agua mineral, la cerveza y los refrescos con gas, categorías para las que no se habían alcanzado las cuotas específicas logradas en 1991. Por ello, las empresas afectadas quedaron obligadas, a partir de 2003, a cobrar el depósito, así como a aceptar la devolución de los envases usados y a valorizarlos.

Las empresas demandantes consideraban que esta medida constituía una restricción de sus exportaciones a Alemania, y una infracción del derecho comunitario. Además de las partes implicadas en el pleito, presentaron observaciones escritas en este proceso los gobiernos francés, italiano, el de los Países Bajos, el austriaco y la Comisión. La vista, que se celebró el 2 de marzo de 2004, dio paso a las conclusiones del Abogado General, quedando el asunto únicamente pendiente de sentencia.

Normas para reducir los residuos

El Reglamento alemán sobre envases, de 21 de agosto de 1998, promueve varias medidas para alcanzar el objetivo de evitar o de reducir la incidencia de los residuos de envases sobre el medio ambiente. Esta normativa define los recipientes reutilizables como los destinados a servir varias veces para la misma finalidad.

Atendiendo a lo que dispone la norma en cuestión, los productores y los distribuidores de bebidas envasadas en recipientes de un solo uso cobran un depósito por unidad, a lo largo de toda la cadena comercial, aunque pueden liberarse de esa obligación, a la que se suman las de recogida y valorización de las botellas vacías, participando en un sistema integrado de gestión de envases y de sus residuos. Alemania cuenta con una proporción de envases reutilizables muy alta, por encima del 90% para el agua mineral, de un 35% para los refrescos sin gas, y de un 74% para aquellos con gas; de un 82% para la cerveza, y de un 29% para el vino.

Por lo que respecta a la legislación comunitaria, una Directiva de 1994 tenía por objeto armonizar las medidas nacionales sobre gestión de envases y residuos de envases para prevenir o reducir su impacto ambiental en todos los Estados miembro, así como en países terceros, y asegurar de esta forma un alto nivel de protección. Por otra parte, pretendía garantizar el funcionamiento del mercado interior dentro de la Comunidad.

Con ella llegaron las medidas destinadas, como primera prioridad, a la prevención de la producción de residuos de envases y a la reutilización de envases, al reciclado y demás formas de valorización de residuos de envases y, por tanto, a la reducción de la eliminación final de dichos residuos. Su articulado, a fin de cumplir con los objetivos marcados por la Directiva, instaba a los Estados miembro a adoptar las medidas necesarias para que se establecieran sistemas de devolución o recogida de envases usados o de residuos de envases procedentes del consumidor, de cualquier otro usuario final o del flujo de residuos, con el fin de dirigirlos hacia las alternativas de gestión más adecuadas; o bien, de reutilización o valorización, incluido el reciclado, de los envases o residuos de envases recogidos.

Los sistemas descritos se concibieron para estar abiertos a la participación de los agentes económicos de los sectores afectados y a la de las autoridades públicas competentes. Los mismos se aplican también a los productos importados, pero siempre que su trato no sea discriminatorio, y se eviten obstáculos al comercio y distorsiones de la competencia.

Atendiendo a las argumentaciones del Abogado General, la norma comunitaria no ofrece ninguna base para preferir los sistemas de reutilización a los de reciclado y a las demás formas de valorización. Según aduce, la norma no fija ningún orden jerárquico, atribuye la primera prioridad a la prevención de la producción de residuos y coloca en el mismo plano la reutilización, el reciclado y las demás formas de valorización citadas. Y si bien es cierto que en algún punto se promueve que los análisis del ciclo de vida se terminen lo más rápidamente posible, para justificar un orden de preferencia preciso entre los envases reutilizables, los reciclables y los valorizables, en la práctica los estudios realizados en algunos países no parecen haber llegado todavía a resultados definitivos.

Entre la prevención y la reutilización

El Abogado General considera que no cabe asimilar los conceptos de prevención y reutilización definidos en la Directiva. La prevención consiste tanto en la reducción de la cantidad y de la nocividad para el medio ambiente de los materiales y las sustancias empleados en los envases y en los residuos de envases, como en la disminución del embalaje en el proceso de producción, en la comercialización, la distribución y la eliminación, en particular mediante el desarrollo de elementos y técnicas no contaminantes.

Por otro lado, la reutilización se define como toda operación en la que el recipiente, concebido y diseñado para llevar a cabo un número mínimo de circuitos o rotaciones a lo largo de su ciclo de vida, es rellenado con el mismo fin para el que fue creado, con o sin ayuda de agentes auxiliares, convirtiéndose después en residuos.

La regla básica de la prevención se encuentra en el anexo II de la Directiva, cuando recoge los requisitos específicos sobre la elaboración y la composición de los envases: «deben construirse de tal forma que tanto su volumen como su peso sean el mínimo adecuado para mantener el nivel de seguridad, higiene y aceptación necesario para el producto embotellado y para el consumidor, es decir, la prevención atiende al diseño del recipiente y a su proceso de fabricación, con objeto de reducir y evitar en origen la generación de residuos». Unas medidas que se aplican por igual a los recipientes reutilizables, como a los reciclables.

Reutilizables y Reciclables

La Directiva permite a las autoridades públicas favorecer los sistemas de reutilización de los envases susceptibles de sucesivos rellenados sin perjudicar el medio ambiente, y a dar preferencia a la prevención de la producción de residuos de envases. Sin embargo, ello no significa que se prime a los reutilizables frente al reciclado y las demás formas de valorización; y que no deban respetarse los principios básicos del Tratado.

Las empresas demandantes en el litigio principal defienden que las normas de la Directiva, en particular su anexo II, cubren de manera exhaustiva los riesgos que los envases representan para el medio ambiente, argumentando que «los requisitos básicos de protección no son unas cláusulas mínimas que puedan completarse por el derecho nacional mediante la imposición de cuotas de envases rellenables». Y es que, según aducen, los de un solo uso reciclables y valorizables en forma de recuperación de energía satisfacen también las exigencias mínimas, por lo que no procede restringir la venta de bebidas en esa clase de recipientes.

Al estimar, de manera global, que los envases reutilizables son ecológicamente correctos y que los desechables resultan perjudiciales para el medio ambiente, la regulación alemana discrimina a estos últimos y a las bebidas que contienen. El Gobierno austriaco, el francés y el italiano, coincidieron con esta apreciación.

Con la Directiva en la mano, los Estados miembros no pueden impedir la puesta en el mercado de los envases que cumplan los requisitos básicos previstos en el anexo II de la Directiva, que han sido objeto de armonización; aunque el legislador comunitario vea con buenos ojos las acciones de las autoridades nacionales en favor de los sistemas de reutilización de envases que entrañen una forma indirecta de prevención de residuos, pero siempre que no interfieran en la buena marcha del mercado interior. Y es que la norma comunitaria sitúa en un plano de igualdad los sistemas de devolución y los de recogida, así como los de reutilización y los de valorización, incluido el reciclado, con el único requisito de que permitan conseguir los objetivos marcados.

El análisis que realiza el Abogado General de la situación planteada le lleva incluso a considerar los envases desechables como una alternativa interesante desde el punto de vista medioambiental. Según razona, en su afán por favorecer las botellas reutilizables para proteger el medio ambiente de las secuelas del reciclado y de la valorización de los residuos de envases desechables, el Gobierno alemán no parece haber tenido en cuenta otros factores (como los tratamientos de limpieza y de esterilización aplicables a los recipientes rellenables, el consumo de carburante, las emisiones a la atmósfera y el desgaste de las vías de comunicación, si la distancia de transporte sobrepasa un número determinado de kilómetros, con el inevitable incremento en la densidad del tráfico y el riesgo de accidentes), cuya ponderación sirve de contrapeso a las pretendidas ventajas ecológicas.

Por último, considera que no parece que la imposición de un depósito sobre los envases desechables sea una medida idónea para promover el uso de los reutilizables. Cree, en este sentido, que lo que se consigue con certeza es que el comprador o cualquier otra persona interesada devuelva los vacíos para recuperar el importe satisfecho, que no es poco, pero, ante la necesidad de pagar por unos y otros, el consumidor suele optar por el que le resulte más cómodo y no necesariamente por el que sea menos contaminante. Y concluye que la controvertida normativa alemana no puede ampararse en la protección del medio ambiente como exigencia imperativa capaz de limitar la aplicación del Tratado, por no cumplir el principio de proporcionalidad.

NORMATIVA

• Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y sus residuos (Diario Oficial L 365 de 31 de diciembre de 1994).

ASUNTO JUDICIAL

• Asunto C-309/02. Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG contra Land Baden-Württemberg