La adecuación de la normativa alimentaria a los principios constitucionales ha planteado no pocos conflictos entre las diversas administraciones del Estado. Unos animales tan exóticos como los cangrejos de río y las normas adoptadas por la junta de Castilla y León respecto a su comercialización, dieron pie a uno de los primeros filtros constitucionales en seguridad alimentaria.
El 29 de diciembre de 1978 fue publicada en el Boletín Oficial del Estado la Constitución Española. Su vigencia, como norma fundamental de nuestro ordenamiento jurídico, cumple en estos días veinticinco años. Desde entonces, la supuesta infracción de principios constitucionales en la regulación alimentaria ha planteado numerosos conflictos judiciales entre administraciones públicas. Tanto la administración estatal como la autonómica han estado muy atentas a la adecuación constitucional de las regulaciones ajenas.
Las diversas interpretaciones que los tribunales de justicia han realizado de aquellas normas o artículos sometidos a «filtro constitucional» han alcanzado a productos tan exóticos como los cangrejos de río. Las soluciones adoptadas han creado un cuerpo doctrinal que han dado mayor amplitud a los artículos de la Constitución, y su alegación ha servido, entre otras cuestiones, para analizar la constitucionalidad de la prohibición de comercializar en ciertas circunstancias estos productos, a pesar de que inciden sobre la libre circulación de bienes por el territorio nacional, a la libertad de empresa y al derecho a la propiedad privada.
Y es que, no toda medida que incida en la libre circulación de bienes por el territorio nacional es necesariamente contraria a los preceptos constitucionales, sino que únicamente lo será cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada, como así ha sucedido en el presente caso.
Orden autonómica e impugnación estatal
La prohibición de comercio de cangrejos de río motivó un conflicto constitucional por afectar a la libre circulación y a la libertad de empresaLa Consejería de Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de Castilla y León dictó una Orden en 1988 por la que prohibía la venta de cangrejos vivos de río de cualquier especie en todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Tal y como determinaba la propia norma autonómica, su finalidad no era otra que preservar el cangrejo autóctono ante la existencia de afanomicosis (o peste del cangrejo) en la red fluvial de la Comunidad de Castilla y León, agravada por la aparición de otras especies exóticas introducidas de forma fraudulenta.
El Gobierno central consideró que la norma autonómica infringía principios constitucionales, y por ello, la impugnó ese mismo año ante el Tribunal Constitucional, solicitando su nulidad. Previamente, el Consejo de Ministros requirió a la Junta de Castilla y León su derogación, a pesar de que reconocía que se dictó al amparo de las competencias propias de esta Comunidad Autónoma recogidas en su propio Estatuto de Autonomía.
El Abogado del Estado, que representaba los intereses del Gobierno, entendía que la prohibición que se establecía para el comercio del cangrejo vivo de río era desproporcionada. En primer lugar, por cuanto afectaba a todos los ejemplares de esta especie, y no únicamente a aquellos cangrejos que, de forma comprobada o presumible, fueran portadores de afanomicosis. Y en segundo lugar, porque se prohibían todos los actos de comercio, cuando no había conexión razonable entre acto de comercio e introducción de cangrejos apestados en aguas que discurrían por el territorio castellano-leonés.
Entre otros argumentos, el abogado del Estado manifestaba que muchos actos de comercio no implicaban necesariamente, ni siquiera creaban, la posibilidad de contribuir a la difusión de la enfermedad. Y si bien reconocía que el comercio podía representar un estímulo para conductas desaprensivas que pudieran aumentar el contagio, los abusos o infracciones en esta actividad, argumentaba que estas conductas ilegales no debían arreglarse por la expeditiva vía de prohibir los actos de comercio, al existir medios alternativos menos restrictivos. Las propuestas que desde el Estado se lanzaban como alternativas eran un mayor refuerzo de la guardería fluvial, así como la intensificación y aplicación severa de inspecciones y controles sanitarios.
La exclusión del comercio y la proporcionalidad
La medida autonómica por la que se prohibía la comercialización de cangrejos vivos de río resultaba desproporcionada desde la perspectiva estatal para proteger los ecosistemas fluviales y el medio ambiente. Además, la solución ofrecida de excluirlos del comercio constituía una medida limitativa de aquellos derechos reconocidos por la propia Constitución, entre los que se incluyen el de poder realizar actos dispositivos sobre un determinado bien susceptible de apropiación privada, y el de adoptar decisiones propias del giro o tráfico de una empresa cuyo objeto sean los cangrejos vivos de río.Para el Gobierno de la época, el Estado de Derecho que propugna nuestra Constitución impedía que la esfera jurídica de los ciudadanos pudiera verse restringida, limitada o menoscabada de forma innecesaria, inadecuada o excesiva. Y es que entendían que la medida autonómica adoptada debía haber respetado, cuanto menos, el principio de proporcionalidad, pues lo que se pretendía era prohibir cualquier acto de intercambio económico cuyo objeto fueran los cangrejos vivos de río, impidiendo su acceso al circuito económico, tanto los intercambios que se celebren entre residentes en Castilla y León y se ejecuten dentro de esta Comunidad, como la exportación e importación.
El Abogado del Estado entendía que la prohibición obstaculizaba directamente la libre circulación de los cangrejos vivos de río en todo el territorio español, ya que impedía «la entrada, salida y quizás también tránsito de estos cangrejos al, del o por el territorio castellano-leonés».
La constitucionalidad de la medida
La medida autonómica sobre los cangrejos vivos de río pasó el filtro constitucional. La Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en fecha 22 de marzo de 1991 desestimó el recurso interpuesto por el Estado. La solución judicial al conflicto planteado sentó un nuevo precedente en la interpretación adecuada de la Constitución, de modo que la doctrina surgida de la citada resolución puede resultar de aplicación a casos semejantes y una guía de aplicación de los preceptos constitucionales para aquellas actuaciones de futuro entre administraciones.La constitucionalidad de la Orden autonómica fue decretada por el Tribunal, a pesar de reconocer que la prohibición de comerciar con el cangrejo de río en Castilla y León incide sobre su libre circulación en todo el territorio nacional, en la medida en que veda su acceso al mercado en una zona geográfica delimitada; y de afirmar que ello no deja de repercutir sobre la libertad de empresa, de modo particular, en lo que hace al giro o tráfico de las que, hasta el establecimiento de la prohibición, viniesen comerciando con bienes a los que esta afecta.
Por último, tampoco oculta determinadas consecuencias desde la perspectiva del derecho a la propiedad privada derivados de la posibilidad de que, a resultas de la prohibición, se vea afectado el pleno ejercicio de aquellos que con anterioridad a la prohibición adquirieron para usos comerciales cangrejos vivos de río, y tras la Orden autonómica, no puedan disponer de ellos ni ponerlos en circulación, pues de forma sobrevenida han sido declarados productos fuera del comercio.
El Tribunal Constitucional considera que no toda medida que incida sobre la libre circulación de bienes o productos es necesariamente contraria a la Constitución, sino sólo cuando persiga de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada. Desde sus primeras resoluciones, dictadas en el año 1981, el Tribunal Constitucional ya dejó sentado que «siendo los derechos que la Constitución reconoce garantías absolutas, las restricciones a que puedan quedar sometidos son tolerables siempre que sean proporcionadas, de modo que, por adecuadas, contribuyan a la consecución del fin constitucionalmente legítimo al que propendan, y, por indispensables, hayan de ser inevitablemente preferidas a otras que pudieran suponer, para la esfera de libertad protegida, un sacrificio menor».
El juicio de proporcionalidad decantó la balanza sobre los intereses legítimos de la Comunidad Autónoma a proteger los ecosistemas de su territorio, y más concretamente a prevenir el contagio del cangrejo autóctono ante la presencia en su red fluvial de especies exóticas afectadas de afanomicosis. La protección de esta especie biológica resultó ser una acción constitucionalmente legítima, incluso al limitar derechos o principios constitucionales como el derecho a la propiedad privada, a la libertad de empresa y a la libre circulación de bienes.
La introducción accidental o deliberada de especies animales o vegetales exóticas es un fenómeno ampliamente documentado en cualquier manual de Ecología. Además del interés científico que pueda suscitar la entrada de un organismo vivo en un hábitat que le es ajeno, por cuanto se dan procesos de adaptación y competencia biológica con organismos autóctonos, los investigadores han encontrado razones económicas, sanitarias e incluso históricas y sociales con las que justificar una eventual prohibición.
El fenómeno, sin embargo, presenta las dos caras de la moneda. A lo largo de la historia se han dado multitud de ejemplos considerados hoy beneficiosos de este tipo de práctica. Los más recurrentes son los relacionados con la agricultura y la ganadería, que ha permitido la extensión de especies animales y vegetales de interés económico en los cinco continentes. El cultivo de la patata, el tomate o el maíz, por citar unos casos, son suficientemente ilustrativos.
En el otro extremo se sitúan aquellas especies que, aunque introducidas con el mismo fin, han sido capaces de alcanzar la libertad lejos de granjas o factorías y competir entonces con las propias del lugar. Los casos del alga marina Caulerpa taxifolia en el Mediterráneo, donde está causando verdaderos estragos; del visón americano, un competidor nato de las nutrias; de las tortugas de California, voraces devoradoras de los recursos alimenticios de especies locales; o del cangrejo de río americano, que encuentra un lugar propicio para crecer entre nuestras cuencas fluviales, constituyen ejemplos paradigmáticos de efectos negativos sobre la salud ambiental. No sólo provocan cambios en la densidad de especies locales sino en el propio ecosistema, con consecuencias directas sobre otros grupos animales o vegetales.
La situación es si cabe más grave si las especies introducidas son portadoras de patógenos contra los que las poblaciones locales carecen de defensas. Si estos microorganismos alcanzan la cadena alimentaria, pueden llegar con cierta facilidad a la cúspide de la pirámide y provocar incluso problemas sanitarios relacionados con la alimentación.
- Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978. BOE número 311/1978, de 29 diciembre 1978.
- Sentencia del Tribunal Constitucional, Pleno, de fecha 22 de marzo de 1991, número 66/1991. Publicada en el BOE número 98/1991, de 24 abril 1991
