Las diferentes administraciones con competencias en materia marítimo-pesquera precisan dotarse de un cuerpo normativo adecuado y actual que les permita establecer un sistema de protección y de control eficaz contra prácticas irresponsables e insostenibles. Galicia acaba de dar un importante paso con una nueva norma que avanza en esta dirección.
El 22 de septiembre de 2004 el Boletín Oficial del Estado publicó la Ley gallega sobre la que se debe basar la regulación de la protección, el control, las infracciones y las sanciones en materia marítimo-pesquera en Galicia. La norma no será vigente hasta el 20 de febrero de 2005, y su finalidad no es otra que la de conformar el marco normativo sancionador aplicable a las materias de pesca, marisqueo y acuicultura y demás competencias en materia de ordenación del sector pesquero que la Comunidad Autónoma tiene atribuidas en virtud de la Constitución española y de su Estatuto de autonomía.
La necesidad de contar con un régimen operativo y actual que responda a las exigencias y demandas, incluso a nivel internacional, por una explotación racional de los recursos y una comercialización responsable de los productos pesqueros, está más que justificada – según la propia ley – en una comunidad en la que el sector pesquero desempeña una posición relevante en el conjunto de su economía.
La nueva norma gallega pretende preservar los recursos marinos de sus costas de manera que se compatibilice su explotación con la defenesa del medio ambienteEn estos casos, una política eficaz de conservación de los recursos pesqueros se torna imprescindible, y tiene su fundamento principal en el hecho de que la pesca es una fuente vital de alimentos y, además, uno de los factores más importantes de la economía alimentaria mundial. Y es que por un lado, el pescado proporciona del orden del 16% de las proteínas de origen animal consumidas por el hombre a nivel mundial, así como una valiosa fuente de minerales y ácidos grasos esenciales; y por otro, siguiendo datos apuntados por la misma FAO, más de 30 millones los pescadores y criadores de peces viven de la pesca junto con sus familias. La mayor parte de ellos son pescadores artesanales de países en desarrollo.
A fin de asegurar una explotación sostenible a nivel internacional se adoptó por unanimidad, y en el seno de la Conferencia de la FAO de 31 de octubre de 1995, el Código Internacional de Conducta para una Pesca Responsable, que si bien no es obligatorio, insta a los Estados de todo el mundo a que apliquen sus principios y normas en materia de conservación, ordenación y desarrollo de la pesca de una manera efectiva. Las normas más actuales sobre la materia, como ocurre ahora con la gallega, recogen incluso disposiciones especiales sobre la pesca deportiva, navegación de recreo y otras actividades subacuáticas. Si bien éstas pueden considerarse como actividades de ocio, se ha considerado la oportunidad de incluirlas en la Ley a fin de establecer una política de protección integral del medio marino, dada la íntima conexión que las citadas actividades tienen con el mismo.
Una amplia actualización
La ley gallega se aprueba al amparo de las competencias que le son propias a esa Comunidad Autónoma en materia de pesca en las rías y demás aguas interiores, marisqueo y acuicultura; de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación estatal en materia de ordenación del sector pesquero; y de regulación de la inspección y sanción.La nueva norma tiene su precedente más inmediato en otra ley autonómica aprobada en 1991, considerada entonces como muy ambiciosa. El apelativo se le atribuyó por cubrir ampliamente la casuística de los sectores pesquero, marisquero y de acuicultura, así como por el mérito de alejarse de la legislación estatal entonces vigente. La ley de 1991 perseguía un marco normativo propio que respondiese a las realidades de la Galicia costera.
Con la aprobación del nuevo marco jurídico, el gobierno autonómico ha tratado de dar solución a los problemas que con más frecuencia surgían en la aplicación diaria de la norma precedente. También delimitar las competencias autonómicas, que tras la aprobación en 2001 de la Ley estatal que regula la pesca marítima del Estado, le son propias. El objetivo es adecuar el régimen de infracciones y sanciones en materia de ordenación del sector pesquero a la legislación básica estatal y al marco general sobre régimen sancionador en cuestiones tales como responsabilidad, prescripción o reincidencia, entre otras.
Todo ello sin olvidar la normativa comunitaria -de rango superior- cuyos Reglamentos regulan las conductas que infringen gravemente las normas de la política pesquera común y su régimen de control, y constituyen un punto de referencia básico en la materia.
La ley, como novedad, incluye también el régimen sancionador propio de las escuelas de navegación de recreo, así como el aplicable a las actividades subacuáticas profesionales. Cuestión que se ha considerado oportuna a la hora de diseñar una política de protección integral del medio marino, dada la íntima conexión que las citadas actividades tienen con el mismo.
Y atendiendo a recientes antecedentes que afectaron a Galicia, la norma también tiene por objeto regular el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de vertidos y de aquellas acciones u omisiones de cualquier naturaleza que incidan sobre la calidad de los recursos marinos y del medio costero en el ámbito de las competencias de esta Comunidad Autónoma, siempre y cuando estos supuestos no estén regulados por la normativa sectorial o específica en la materia.
Un título especial ha merecido la cuestión dedicada a la lucha contra la pesca ilegal desarrollada por los buques de abanderamiento de conveniencia, en el que se recogen las directrices fijadas, tanto a nivel internacional como nacional, de adopción de medidas restrictivas contra aquella pesca que vienen desarrollando determinados buques sin respeto a los acuerdos de cupos de pesca y limitaciones al ejercicio de la actividad para preservar los recursos pesqueros.
Protección con menos represión
La ley nace con muy buenas intenciones, pues le acompaña un innovador sistema que pretende conseguir un mayor grado de protección de los recursos marinos sin incrementar la represión. Y es que la experiencia acumulada, durante más de diez años de aplicación de la anterior normativa, ha servido al gobierno autonómico para eliminar como sancionables determinados supuestos que han devenido en inaplicables, y para incorporar otros que la casuística ha revelado como necesarios.El resultado final es una norma mejorada, tanto en cuanto a los contenidos de las infracciones, como por lo que respecta a su sistematización por materias, lo que incide -como expresa la misma ley- en una ordenación más racional y alcanzable que impone un diferente grado de sancionabilidad, determinado por la distinta trascendencia que cada clase de infracción puede representar para el medio marino que se trata de preservar.
Además de ello, la ley introduce figuras, como la suspensión condicional de la sanción o los criterios atenuantes de graduación, que persiguen un efecto disuasorio más que condenatorio y cuya efectividad podrá ser valorada una vez que sean puestos en práctica, dentro del actual panorama marcadamente punitivo del régimen legal de la protección de los recursos marinos.
El catálogo de infracciones se sistematizan atendiendo a su gravedad, resultando los siguientes apartados, según la materia a la que van referidas: a) Cooperación con las autoridades, b) Pesca profesional y marisqueo, c) Acuicultura, d) Pesca recreativa, e) Actividades náuticas de recreo y subacuáticas profesionales, f) Ordenación del sector pesquero y comercialización de los productos pesqueros y g) Conservación del medio marino.
En el apartado de sanciones aplicables a las infracciones se introduce la posibilidad de la imposición de sanciones accesorias a las de multa, como la inhabilitación profesional para el desarrollo de actividades pesqueras o la retirada del permiso de explotación, entre otras. Por lo que respecta a la cuantía de las multas se alcanzan diversos topes en atención a la materia en que se encuadra la correspondiente infracción. Por otro lado, se recoge la figura de la suspensión condicional de las sanciones en que concurran determinados requisitos y subordinada al cumplimiento de las condiciones que en cada caso se impongan.
Régimen de responsabilidades
En la presente ley se establece un sistema de responsabilidades específico sobre la materia, a fin de acotar quiénes resultarán responsables de las infracciones que recoge la propia norma. En este sentido, y de forma general, considera responsables a las personas físicas o jurídicas que las cometan, aun cuando estén integradas en asociaciones temporales de empresas, agrupaciones o comunidades de bienes.A los propietarios de buques o armadores les impone una obligación susceptible de sanción grave por falta de colaboración o de obstrucción a las labores de inspección, que no es otra que identificar al patrón responsable de la embarcación en caso de mediar denuncia por supuesta infracción administrativa de pesca marítima. Y para aquellos supuestos en los que la infracción sea imputable a varias personas y no sea posible determinar el grado de participación de cada una de ellas, se impone el principio de solidaridad, atendiendo a la siguiente casuística:
- En los casos de infracciones cometidas en materia de pesca y marisqueo, los propietarios de embarcaciones, armadores, fletadores, capitanes y patrones.
- En los casos de infracciones cometidas en materia de acuicultura, los titulares de establecimientos de cultivos marinos y auxiliares.
- En los casos de infracciones cometidas en el transporte de productos de la pesca, el marisqueo y acuicultura, los titulares de empresas de transporte.
- Los titulares y entidades gestoras de las lonjas pesqueras y centros de venta respecto a la identificación de las especies, así como a la exposición y venta de productos vedados y de talla o peso inferiores a los reglamentarios.
- En los casos de infracciones cometidas en la comercialización de los productos de la pesca, el marisqueo y la acuicultura, los titulares de empresas comercializadoras o transformadoras de dichos productos.
- Los titulares de empresas de hostelería que ofrezcan al consumo productos vedados o de talla o peso inferior al reglamentario.
- Los titulares de las escuelas náutico-deportivas, centros de inmersión y academias náutico-deportivas, respecto a las infracciones que afecten a dichas actividades.
- En el caso de infracciones cometidas en materia de vertidos en el mar, los titulares de los buques y, en su caso, de las empresas e industrias que hayan efectuado los vertidos contaminantes, salvo que estos supuestos estén regulados por la normativa sectorial o específica en la materia.
- En el caso de obras de construcción que incidan directamente sobre el medio marino, los titulares de las empresas constructoras y, en su caso, las administraciones públicas promotoras de las mismas, salvo que dicho supuesto esté regulado por la normativa sectorial o específica en la materia.
Atendiendo a la casuística, la nueva Ley intenta no olvidarse de nadie, ni siquiera de aquellas acciones cometidas por los menores de edad no emancipados, cuya responsabilidad queda en la órbita de sus padres o tutores.
Los recursos pesqueros naturales son finitos y por ello, deben explotarse a niveles sostenibles. Desde la FAO se reconoce que la influencia individual más importante en la pesca natural en un futuro es su adecuada regulación, consciente de que la principal dificultad de la política en esta materia es devolver la capacidad de la flota pesquera mundial a un nivel en el cual las reservas de peces se puedan explotar de forma sostenible. La cifra máxima de producción se ha estimado en torno a los 100 millones de toneladas anuales.
Los datos y las conclusiones a las que llega reclaman la reflexión de todos los gobiernos del mundo. Y es que en términos de reservas de las especies principales, la FAO estima que a finales de los años noventa sólo la cuarta parte de las reservas estaban moderadamente explotadas o subexplotadas, y tan sólo 1% se estaba recuperando. Casi la mitad de todas las reservas estaban explotadas hasta su máximo rendimiento sostenible y se encontraban al borde de la sobreexplotación; y más de una cuarta parte de las reservas estaban sobreexplotadas o agotadas.
Las cifras motivaron preocupación entre los grupos ecologistas y en algunos Estados que adoptaron medidas para minimizar o mitigar estos efectos negativos, como el desarrollo y uso de artes de pesca selectivas; controles directos de la captura total permitida de varias especies, e incluso, prohibiciones y moratorias directas sobre la pesca.
La FAO reconoce que para proteger la biodiversidad acuática es necesario, como así se ha entendido tímidamente desde algunas administraciones, eliminar toda la gama de amenazas que pesan sobre ella, entre las que se incluyen una pesca inadecuada, la contaminación, la pérdida de hábitat y su degradación. Y propone algunas soluciones, como la implantación y generalización de la etiqueta ecológica que permita a los consumidores elegir pescado capturado de forma sostenible, una tendencia, que según apuntan, alentará planteamientos sensibles a la protección del medio ambiente en el sector.
