Una reciente Sentencia de la Sala Primera del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas considera adecuado y proporcionado para proteger la salud pública la norma que prohíbe comercializar mediante máquinas de vending productos de confitería no envasados, elaborados con azúcar o edulcorante sustitutivo. Los jueces comunitarios justifican de esta forma la aplicación de la norma austríaca y las sanciones impuestas por el alcalde de Salzburgo a un comerciante que vendió diversos tipos de chicle sin envasar en máquinas expendedoras.
Las sanciones impuestas en Austria se han aplicado a pesar de que en otros países tan cercanos como Alemania o Italia no existe, para quien pretende vender estos productos, tal restricción. Y es que el derecho comunitario permite a los Estados miembros decidir, siempre y cuando se respeten unos principios básicos, qué grado de protección de la salud consideran más adecuado para sus ciudadanos cuando, como sucede en este caso, la Directiva sobre higiene de los productos alimenticios de 1993 no ha armonizado el envasado de los artículos de confitería despachados al consumidor mediante este tipo de máquinas.
La Sentencia del Tribunal de Justicia, dictada el pasado 24 de noviembre de 2005, no deja lugar a dudas sobre la justificación de la norma austríaca como medida para proteger la salud pública, a pesar de que reconoce que obstaculiza la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros, ya que los importadores que pretendan comercializar estos artículos en Austria están obligados a envasarlos. Estas condiciones suponen un mayor coste con respecto a otros Estados miembros menos exigentes, tanto por el envasado como por el hecho de que las máquinas de producto envasado son diferentes a las expendedoras de producto sin envasar.
El asunto está regulado mediante un Reglamento de 1988 sobre higiene de los artículos de confitería vendidos en máquinas que expenden desde un depósito cerrado y a través de un conducto de salida y una bandeja de recogida productos elaborados con azúcar o edulcorante sustitutivo. La norma exige que se instalen o coloquen de manera que no estén expuestas directamente a la luz solar, y que se proteja la bandeja de recogida de las inclemencias del tiempo para evitar que se ensucie. Además, prohíbe expresamente la venta en máquinas expendedoras de artículos de confitería elaborados con azúcar o edulcorante sustitutivo que no estén envasados. Es conveniente apuntar que en modo alguno se localiza en la ley austríaca las razones exactas de tal medida higiénica.
El asunto de los chicles
Una norma austríaca prohíbe la venta de productos de confitería sin envasar en máquinas expendedoras
Los jueces austríacos se vieron en la obligación de plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre la interpretación de los principios del Tratado que regulan la libre circulación de mercancías y la Directiva relativa a la higiene de los productos alimenticios de 1993. La petición se formuló en el marco de un litigio entre Schwarz, comerciante de golosinas, y el alcalde de la capital del Land de Salzburgo, que se había visto obligado a sancionarlo en varias ocasiones por vender mediante máquinas expendedoras diversos tipos de chicles no envasados, incumpliendo la norma austríaca relativa a la higiene de los artículos de confitería.
A Schwarz no le quedó más remedio que interponer un recurso contra las sanciones impuestas ante los órganos judiciales de su país, alegando que el Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería resultaba incompatible con el Derecho comunitario -al tener como efecto impedir la libre circulación de los productos alimenticios- y, en especial, con lo dispuesto en la Directiva sobre higiene de los productos alimenticios de 1993, dado que no establecía tal prohibición de una forma expresa.
El tribunal austríaco decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial: ¿Se oponen los artículos 28 CE a 30 CE, en relación con el artículo 7 de la Directiva 93/43, a una disposición nacional, adoptada con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Directiva, por la que se prohíbe vender en máquinas expendedoras artículos de confitería, elaborados con azúcar o edulcorante sustitutivo, sin estar envasados?
Libre circulación y protección de la salud
Schwarz consideraba que la exigencia de un envasado individual para los chicles, establecida en el Reglamento austríaco, y relativo a la higiene de los artículos de confitería, tenía como efecto impedir la libre circulación de los productos alimenticios. Y es que, a su juicio, tal hecho determinaba en la práctica una prohibición de comercializar productos que no fueran austríacos, puesto que los fabricantes extranjeros no estaban dispuestos a fabricar productos envasados únicamente para dicho mercado.Además, argumentaba que el obstáculo a la importación de estos productos no estaba justificado por ninguno de los motivos señalados en el Tratado CE ni, en particular, por la protección de la salud humana. Estimaba el recurrente, tal y como recoge la sentencia que, si dicha protección justificara la adopción de medidas como las previstas en el Reglamento de su país sobre la higiene de los artículos de confitería, los chicles no podrían venderse sin envasar en las máquinas expendedoras ni en Alemania ni en Italia, donde las condiciones en el exterior, y en particular las climáticas, son comparables a las de Austria.
Sin embargo, al comerciante en cuestión no se le escapan ciertos detalles higiénicos, cuando alega que, aun cuando se envasaran las mercancías, el consumidor debería también quitar dicho envase, generalmente con las manos desnudas, de forma que existiría, pese a todo, un eventual riesgo de contaminación a través de la bandeja de recogida.
Por otro lado, durante el procedimiento judicial la Comisión consideraba que una disposición como la austríaca constituía una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación a efectos del artículo 28 del Tratado CE, al tener como consecuencia hacer más onerosa la importación a Austria de unos productos que se comercializan legalmente en otros Estados miembros.
De la misma forma, y al desconocerse las motivaciones concretas que llevaron al legislador austríaco a prohibir la comercialización en máquinas expendedoras de artículos de confitería que no estuvieran envasados, la Comisión estimó que no se hallaba en condiciones de pronunciarse de una forma taxativa sobre la existencia de un posible riesgo para la salud de las personas ni, por consiguiente, acerca de la justificación de la mencionada disposición nacional con arreglo al artículo 30 del Tratado CE. No obstante, sigue diciendo la sentencia, la Comisión alegaba que la evaluación del riesgo no podía fundarse en unas consideraciones puramente hipotéticas y que el riesgo real para la salud pública que se alegaba debía resultar suficientemente acreditado sobre la base de datos científicos recientes, disponibles en la fecha de adopción de la medida restrictiva.
El Tribunal de Justicia considera que la Directiva relativa a la higiene de los productos alimenticios de 1993 no regula la exigencia de envasado en productos despachados mediante máquinas expendedoras, por lo que las medidas nacionales referentes a esta cuestión no han sido armonizadas a nivel comunitario, dejando vía libre a los Estados miembros para regular el nivel de protección que consideran oportuno establecer para sus ciudadanos.
Si bien es cierto que el propio Tratado CE prohíbe las medidas equivalentes a las restricciones cuantitativas, afectando a cualquier medida que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario, no toda normativa nacional que obstaculice la libre circulación de mercancías es necesariamente contraria al Derecho comunitario, siempre y cuando la norma en cuestión pueda justificarse por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 del Tratado CE, como lo es la protección de la salud, siempre y cuando sea proporcionada.
El Tribunal de Justicia, antes de tomar su decisión, tuvo en cuenta el informe de la Agencia austríaca para la salud y la seguridad de los alimentos, que consideraba que la prohibición del Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería se justificaba por razones de protección de la salud pública ya que, en el pasado, se habían producido deterioros en los productos no envasados en el depósito de las máquinas expendedoras a causa de la humedad o los insectos, en particular las hormigas.
Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente señalaba que la prohibición incrementaba la seguridad de los productos alimenticios, ya que los consumidores que se dispusieran a adquirir artículos de confitería no envasados en las máquinas expendedoras se verían obligados a tocar obligatoriamente la mercancía y la bandeja de recogida con las manos desnudas sin habérselas lavado previamente. En este sentido, consideraba que la posibilidad de que gérmenes patógenos contaminaran la bandeja y pasaran de ella a la mercancía no era pura teórica.
Por este motivo, y teniendo en cuenta los informes de la autoridad alimentaria de Austria y las apreciaciones de los jueces, el Tribunal de Justicia determina que la prohibición contenida en el artículo 2 del Reglamento relativo a la higiene de los artículos de confitería constituye una medida adecuada y proporcionada para proteger la salud pública. Es más, en su veredicto señala contundentemente que ninguno de los datos que obran en autos permite afirmar que los motivos de salud pública invocados para justificar el controvertido precepto hayan sido desviados de sus fines y utilizados para discriminar las mercancías originarias de otros Estados miembros o proteger indirectamente determinadas producciones, por lo que en modo alguno se opone a lo dispuesto en el Tratado CE ni en lo especificado en la Directiva relativa a la higiene de los productos alimenticios.
NORMATIVA – Directiva número 93/43/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, relativa a la higiene de los productos alimenticios (DO número L 175).
