Las medidas legales contra la contaminación marítima tienen como fin preventivo disuadir a sus potenciales responsables de acciones legales de vertidos de hidrocarburos y otras sustancias químicas, tanto en la costa como en alta mar. Pese a todo, los cambios legales llevan su tiempo y no están exentos de problemas de toda índole. La situación, que puede tener efectos en la cadena trófica, tiende a cambiar sustancialmente.
Hace más de dos años que en el seno de la UE se están sentando las bases para la aprobación definitiva de la Directiva sobre contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones, incluso de carácter penal, para los delitos de contaminación.
Una lucha compleja que va a requerir de muchos medios, tanto humanos como técnicos, para poder atajarla adecuadamente, a fin de evitar los altos costes -económicos, medioambientales y sociales- que suponen los vertidos en aguas europeas, especialmente por hidrocarburos, y que afectan de una manera indirecta a la seguridad y salud de sus ciudadanos, consumidores habituales de los productos del mar. Un tema muy poco estudiado en la actualidad y cuya incidencia habitual se produce mayormente por actuaciones deliberadas, tanto en costas como en alta mar, y no por accidentes evitables como el del Prestige.
Situación inaceptable
La mayor parte de la contaminación por hidrocarburos que se registra en el mundo se debe a descargas deliberadasLos precedentes más inmediatos de la Propuesta de Directiva sobre la contaminación procedente de buques son el hundimiento del Prestige (2002) y el del Erika (1999). Las consecuencias de estos hechos pusieron en alerta a las autoridades comunitarias a fin de actuar con mayor rigor frente a este tipo de situaciones. Las medidas de seguridad introducidas paulatinamente en el ordenamiento jurídico comunitario, así como los regímenes de responsabilidad civil a nivel internacional, han evidenciado su insuficiencia e ineficacia para disuadir lo suficiente a aquellos potenciales infractores de acciones ilegales de vertidos de sustancias contaminantes en aguas marinas.
A pesar de los avances dados a nivel legal, durante la última década han navegado buques de dudosa calidad con cargas contaminantes por aguas europeas, cuyos responsables no han recibido el castigo adecuado. Y, si bien es cierto que los accidentes con mayor repercusión mediática son los que más han calado en la opinión pública, la mayor parte de la contaminación por hidrocarburos procedente de buques que se registra en el mundo se debe a descargas deliberadas, como así reconocen las autoridades comunitarias.
Destacan, entre otras, las que se califican como «descargas operacionales», tanto en aguas costeras como en alta mar, y que consisten en la limpieza de tanques y a la evacuación de aceites de desecho. La peor situación parece haberse detectado en el Mar Mediterráneo, donde en el año 1999 fueron detectadas 1.638 descargas ilegales por parte de la vigilancia aérea, estimándose en 400.000 el volumen anual de hidrocarburos que son vertidos en sus aguas mediante prácticas ilegales. Ello no significa que los buques hayan sido identificados ni que sus responsables hayan sido perseguidos, pues tan sólo significa un porcentaje muy pequeño con respecto a las infracciones cometidas.
Desde la organización de defensa del mar OCEANA se advierte de la urgencia de la aprobación de la Directiva, pues, según sus propias estimaciones, desde que comenzó el proceso de aprobación (marzo de 2003) se han producido unos 180.000 vertidos ilegales en las aguas europeas, con más de un millón de toneladas de hidrocarburos, y anuncian que cada mes de retraso en su aprobación supone un incremento de la contaminación marina de más de 40.000 toneladas de hidrocarburos contaminantes. La costumbre de descargar deliberadamente en el mar desechos de carga y residuos generados por buques ha alcanzado tal generalización que por fin ha sido declarada de inaceptable por las autoridades comunitarias.
Cárcel contra la contaminación
La Comisión considera que sólo las sanciones penales son suficientemente efectivas para asegurar que las normas sobre contaminación procedente de buques tengan los efectos deseadosLa situación es tan delicada que al legislador comunitario no le ha tocado más remedio que ir a buscar la herramienta legal más contundente de la que dispone, el derecho penal, para proteger el medio ambiente. La Propuesta de Directiva establece que las descargas que incumplan la normativa comunitaria constituirán delito, pudiéndose aplicar sanciones, incluso de carácter penal con privación de libertad, a las personas declaradas responsables por los tribunales de haber participado en las mismas de manera deliberada o por negligencia grave.
La norma en cuestión es, sin duda, un primer paso para poner coto a determinadas prácticas ilegales que quedaban impunes o, en el mejor de los casos, muy pocas, con sanciones menores o penas ínfimas, que afectaban tan sólo al capitán del barco, pero que nunca salpicaban al que daba las órdenes a éste, la compañía propietaria del barco, y siempre y cuando se dispusieran de pruebas suficientes para poder justificar una condena.
Y es que, a pesar de haberse dictado en la última década diferentes normas que intentaban combatir sectorialmente la cuestión, mediante inspecciones y registro de buques, obligatoriedad de disponer de instalaciones receptoras adecuadas para los desechos en los puertos, e instaurarse un sistema de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo, faltaba una pieza clave, la regulación con respecto a las consecuencias del incumplimiento de ciertas conductas en materia de contaminación, la armonización con respecto a la obligatoriedad de inspeccionar y perseguir a los posibles infractores por todos los Estados miembros, así como de las penas a imponer.
La creación de un marco legal que especificara los delitos y las penas en relación con las descargas procedentes de buques era una necesidad, y facilitaba la preparación de medidas de cooperación suplementarias en materia de control de vertidos de hidrocarburos, identificación de los infractores y recogida de pruebas para su utilización posterior ante los tribunales de justicia. El recurso al derecho penal como medida necesaria en el ámbito de la protección del medio ambiente está justificado por parte del legislador, al constituir un objetivo de la Comunidad el velar por la seguridad del transporte marítimo y proteger las aguas comunitarias de la contaminación.
Esta necesidad de que determinados comportamientos sean sancionados desde el ámbito penal constituye una exigencia a los diferentes Estados miembros que está amparada por los Tratados constitutivos, a fin de lograr un objetivo comunitario, si bien la Comunidad no goza de competencias expresas en el ámbito penal. Y es en este ámbito concreto en el que se entiende que el derecho penal es el único medio para garantizar la aplicación efectiva de la legislación comunitaria, cuya pretensión es mejorar la seguridad marítima y proteger el medio ambiente marino.
En este sentido, la Comisión considera que sólo las sanciones penales son suficientemente efectivas para asegurar que las normas sobre contaminación procedente de buques tengan los efectos deseados, por su efecto disuasorio sobre los futuros infractores, que no han logrado otros ámbitos como el de responsabilidad civil o el sancionador administrativo. La norma en cuestión va más allá del problema de la contaminación por hidrocarburos puesto que aborda delitos de contaminación de manera más general, incluida la contaminación por sustancias químicas.
Ahora la cuestión estará en ver cómo podrán encajar estas obligaciones en el ámbito jurídico de cada uno de los Estados miembros, pues en principio sólo podrá aplicarse el derecho penal más contundente, que acaba en penas de prisión, a las personas físicas responsables, que podrán ser los directivos o gerentes de las empresas propietarias de los buques, pero no las empresas en sí, al menos en nuestro ordenamiento jurídico; que quizás deberá prever sanciones administrativas alternativas o multas cuantiosas para causar ese pretendido efecto preventivo ejemplar.
La solución global al problema no está sólo en tener una legislación armonizada con medidas penales adicionales a nivel de las comunidades europeas, sino también en disponer de muchos más medios humanos, técnicos, científicos y económicos para evitar eficazmente la posibilidad de que se comentan tales infracciones. Es decir, un control previo para la prevención de actos de contaminación en aguas marinas, pues el posible riesgo a padecer una pena quizás no sea suficiente.
Así, se prevé también el acompañamiento de medidas de carácter práctico, que se traducen en la colaboración y cooperación entre Estados, estableciendo mecanismos para que éstos compartan información y procedimientos comunes para la vigilancia e identificación de los buques que descarguen sustancias contaminantes en aguas marinas. A nivel tecnológico se pretende ir más allá, previniendo la posibilidad de que se instalen a bordo de los buques aparatos capaces de registrar descargas en el momento en que éstas se produzcan y avisar a los responsables.
Con anterioridad a los trámites finales para la aprobación de la Directiva de referencia, desde WWF/Adena se presentó el operativo ERGOS (Grupo de Respuesta Ambiental para Mareas Negras), un programa único en el mundo que pretende luchar contra la contaminación marina provocada por los vertidos desde buques, a través de un completo programa de actividades de prevención e intervención directa en los mares y costas canarios. Este programa cuenta con el apoyo de la Dirección General de Costas, Dirección General de la Marina Mercante, Gobierno de Canarias y la Agencia Espacial Europea, que pondrá su avanzada tecnología de detección por satélite al servicio de este innovador programa, que incluye una serie de actividades de prevención e intervención directa que permitan erradicar, tanto a escala insular como del archipiélago canario, la contaminación por hidrocarburos, protegiendo así las costas canarias de uno de los impactos ambientales más graves que existen, las mareas negras.
Y es que el innovador sistema de identificación de buques que realicen vertidos deliberados de petróleo obtiene imágenes de todo el archipiélago a través del satélite ERS de la Agencia Espacial Europea, y permite localizar la posición exacta de la mancha de crudo y la posible identificación del buque infractor. La tarea de WWF/Adena consiste en este caso en informar del suceso a todas las autoridades, autonómicas, nacionales y europeas, así como a la Organización Marítima Internacional y el PNUMA, utilizando su red internacional para dar a conocer la infracción en los países donde esta compañía tenga intereses comerciales.
Por otro lado, y a fin de adoptar decisiones importantes sobre el impacto de determinados accidentes como el Prestige en la cadena alimentaria, podrán dar luces sobre cómo actuar ante determinadas evidencias para informar al consumidor final sobre los riesgos de ciertos productos marinos. En este sentido, desde el Departamento de Medio Ambiente del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agradria y Alimentaria (INIA) se han presentado los primeros resultados de sendos informes que tienen como objetivo la creación de una gran base de datos para conocer cómo los vertidos ya conocidos han afectado a la biodiversidad, a fin de generar sistemas de simulación que señalen la forma en que afecta a las especies y a la cadena trófica una vez pasado el vertido.
Uno de los objetivos del estudio es buscar un sistema para lo que se denomina la biomagnificación de las sustancias químicas, es decir, el proceso por el que las sustancias químicas a lo largo de la cadena trófica (alimentaria) se van concentrando en los organismos y por el que los predadores finales poseen niveles de concentración de contaminantes mucho más altos. El Proyecto en sí, financiado por la Federación de Industrias Químicas Europeas, dentro del programa LRI (Long Researching Iniciative), y que termina en 2006, pretende desarrollar unos ecosistemas genéricos que se puedan aplicar a cualquier zona para hacer una evaluación, y constituir una herramienta imprescindible para adoptar futuras decisiones por parte de quienes tengan que gestionar nuestros recursos.
Por otro lado, y en el ámbito comunitario, la creación de la Agencia Europea de Seguridad Marítima, a mediados de 2002, pretende garantizar un nivel elevado, uniforme y eficaz de la seguridad marítima de lucha contra la contaminación causada por los buques en la Comunidad, proporcionando el respaldo técnico y científico necesario a los Estados miembros y a la Comisión a efectos de la aplicación correcto de la legislación comunitaria en el ámbito de la seguridad marítima, del control de su aplicación y de la evaluación de su eficacia.
Los datos más negros
Tal y como se apuntan desde diversas organizaciones en defensa del mar y del medio ambiente, nuestros mares reciben cientos de millones de toneladas de residuos tóxicos; unos 3.000 vertidos ilegales detectados de hidrocarburos en aguas europeas. Y es que, según exponen, más de 20 millones de toneladas de residuos de hidrocarburos y aguas oleosas se lanzan al mar a causa del tráfico marítimo en Europa que, como compara Xavier Pastor, de OCEANA, son suficientes para llenar 10.000 piscinas olímpicas.
Y es que una marea negra provocada por el vertido deliberado o accidental de crudo provoca un tremendo impacto sobre los ecosistemas marinos y costeros, afectando a cientos de especies de fauna, como cetáceos, focas, nutrias marinas, cormoranes, araos, tortugas y millones de peces de distintas especies, así como la flora marina. Algunos medios afirman que, desde principios del siglo XX, se han constatado más de 200 accidentes de buques petroleros que han derramado cientos de miles de toneladas de crudo en todo el planeta.
Más de la mitad de estos vertidos corresponden a las mayores catástrofes ecológicas de la historia, incluyendo los recientes vertidos de Francia, Turquía y Brasil. Pero, además, estos vertidos tienen efectos sociales y económicos muy negativos, afectando directamente a la población y economía locales de la zona afectada, como ponen de relieve desde WWF/Adena. Todo un récord.
- Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones, incluso de carácter penal, para los delitos de contaminación. COM (2003) 92 final. No publicada en el Diario Oficial.
- Directiva 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2002, relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo y por la que se deroga la Directiva 93/75/CEE del Consejo. (Diario Oficial L 208 de 05.08.2002).
- Directiva 95/21/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre el cumplimiento de las normas internacionales de seguridad marítima, prevención de la contaminación y condiciones de vida y de trabajo a bordo, por parte de los buques que utilicen los puertos comunitarios o las instalaciones situadas en aguas bajo jurisdicción de los Estados Miembros (control del Estado del puerto) (Diario Oficial L 157 de 07.07.1995).
- Reglamento (CE) número 1406/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2002 por el que se crea la Agencia Europea de Seguridad Marítima (Diario Oficial L 208, de 05.08.2002).
