El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas acaba de resolver, en una sentencia, el asunto planteado por los tribunales griegos sobre las restricciones que planteaba la normativa nacional respecto a la comercialización de productos congelados de panadería en ciertos establecimientos. La polémica se centra en los productos del tipo «bake-off», precocidos que sólo requieren una descongelación, calentamiento o una última cocción en los puntos de venta. El Tribunal de Justicia considera que la ley griega contiene exigencias inadecuadas que van más allá de lo necesario para proteger la salud pública.
La resolución judicial avala las conclusiones presentadas por el Abogado General el pasado 30 de marzo de 2006 y considera que la legislación griega sobre la materia es contraria a la normativa comunitaria y a los principios establecidos en el Tratado CE. La cuestión fundamental que le ha tocado dilucidar al Tribunal de Justicia tiene que ver con la conformidad de las disposiciones nacionales griegas que regulan la comercialización de productos de panadería según el procedimiento conocido como «bake-off» (descongelación rápida seguida del calentamiento o de la cocción, en los puntos de venta, de productos entera o parcialmente precocidos y congelados) con las disposiciones del Tratado CE. La petición fue presentada por un tribunal griego en el marco de los recursos de anulación interpuestos por dos cadenas de supermercados contra las resoluciones de la administración, que ordenaron el cese del funcionamiento de los puntos de venta de los productos «bake-off» en dichas superficies comerciales.
El Tribunal de Justicia constata en su resolución que la característica principal de los productos «bake-off» es que son entregados, en los puntos de venta, después de que hayan finalizado las principales etapas de preparación, y que en estos puntos de venta sólo se realiza la descongelación del pan y su calentamiento o cocción final. Es a raíz del análisis de estas circunstancias que el Tribunal llega a la conclusión de que la legislación griega no puede exigir a los vendedores de estos productos que se atengan a la totalidad de las prescripciones aplicables a una panadería tradicional, entre ellas, y en particular, la exigencia de disponer de un almacén de harina, de una sala de amasamiento o de un almacén de combustible sólido
Información y seguridad de productos ‘bake-off’
El Tribunal de Justicia propone un etiquetado adecuado para distinguir entre un producto tradicional y un producto «bake-off»
La legislación griega no tiene en cuenta la especificidad de estos productos y genera costes suplementarios que hacen así más difícil la comercialización. En este sentido, la sentencia considera que la normativa griega constituye un obstáculo a la importación que no está debidamente justificado por ninguna de las razones de interés general del Tratado ni por las fijadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para determinados supuestos, como exigencias imperativas, como la protección de los consumidores o de la salud. La necesidad de promover productos alimenticios de calidad considera que en ningún caso sería causa de justificación suficiente por sí solo.
Si bien los jueces comunitarios reconocen que, a falta de armonización, los Estados miembros tienen la facultad de decidir el grado de protección de la salud y de la vida de las personas que pretenden garantizar y de exigir una autorización previa a la comercialización de los productos alimenticios, teniendo en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad , consideran que para que una normativa nacional se ajuste al principio de proporcionalidad es necesario comprobar no sólo que los medios elegidos sean aptos para la realización del objetivo pretendido, sino también que no vayan más allá de lo que es necesario para lograrlo.
En cuanto a la búsqueda de la protección de los consumidores, el órgano jurisdiccional señala que podrían adoptarse medidas menos restrictivas para la comercialización de estos productos, como medios de información y un etiquetado adecuado que eviten la confusión entre un producto tradicional y un producto «bake-off» para el consumidor final. Con respecto a la protección de la salud, si bien tienen en cuenta que el pan y los productos similares son sensibles a la alteración y pueden contaminarse -sobre todo por insectos, mohos, levaduras, bacterias y virus- y que la normativa nacional griega incluye disposiciones destinadas a asegurar que los productos de panadería se fabriquen y comercialicen en condiciones sanitarias adecuadas, el Tribunal de Justicia considera que contiene determinadas exigencias que son inadecuadas y van más allá de lo necesario para proteger la salud pública cuando se aplican a productos del tipo «bake off», que están precocidos y sólo son objeto, en sus puntos de venta, de una descongelación, de un calentamiento o de una última cocción.
Criterios legales especiales
El Ministerio para el Desarrollo del gobierno griego, a través de la Dirección de Fomento de la Industria, emitió una Circular en febrero de 2001 por la que informaba a las administraciones prefectorales helénicas que el funcionamiento, en el seno de establecimientos de venta de pan, de hornos destinados a la cocción de pan (o de pasta alimenticia) congelado según el procedimiento «bake off» formaba parte del procedimiento de fabricación del pan y, por consiguiente, para utilizar tales hornos, los interesados debían disponer de una autorización de explotación de una panadería, de conformidad con la legislación en vigor.La administración prefectoral, atendiendo a la interpretación legal efectuada por el gobierno griego, realizó diferentes inspecciones en los supermercados de alimentación de las empresas que han sido demandantes en el litigio principal. La decisión no se hizo esperar, y así, una vez que pudo constatarse la venta de pan y la existencia y utilización de hornos en la cocción de pan congelado sin que se dispusiera de autorización, se ordenó el cese de la explotación. La cuestión planteada por los supermercados ante la justicia griega tenía, con el fin de obtener la anulación de las resoluciones administrativas, su fundamento principal en el hecho de que la interpretación de la administración prefectoral era contraria al derecho comunitario, pues equivale a una restricción cuantitativa prohibida por ésta, que no puede estar justificada por motivos de protección de la salud pública o de los consumidores.
Tal y como se le planteaban las cosas, el tribunal griego no tuvo más remedio que plantear al Tribunal de Justicia comunitario las pertinentes cuestiones prejudiciales para resolver sobre si una normativa nacional, que somete la venta de productos «bake off» a las mismas exigencias que las aplicables al procedimiento completo de fabricación y comercialización del pan y de los productos de panadería tradicionales, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del Tratado CE y en contra del principio a la libre circulación de mercancías. De ser así, si puede justificarse por estar dirigida a garantizar la calidad de los referidos productos o a proteger a los consumidores o la salud pública.
La normativa griega sobre la materia viene de lejos. Un Decreto presidencial de 1934 regula lo relativo a los requisitos de establecimiento y explotación de tahonas y, en términos más generales, de panaderías, así como el procedimiento previo a la concesión de cualquier autorización de establecimiento y explotación de una panadería. De la misma forma, fija las restricciones en materia de urbanismo y construcción aplicables a los locales de los que deben disponer las panaderías, así como la distribución, la superficie mínima, las condiciones de iluminación y ventilación y los aparatos de los que deben estar equipados.
Una Ley de 1977 modifica y completa la legislación anterior sobre panaderías y puntos de venta de pan, exigiendo que para el establecimiento, así como la explotación de nuevas panaderías o puntos de venta de pan es necesaria una autorización previa expedida por el Prefecto competente. Otra Ley de 1992 que, a su vez, modifica y completa la anterior, prevé la imposición de una sanción penal a toda persona que explote una panadería o un punto de venta de pan sin autorización previa, entendiéndose como tal «una construcción fija específicamente instalada y equipada, con independencia de su capacidad, para la producción de pan, productos de pastelería en general y otros alimentos a base de harina (con excepción de las pastas alimenticias), así como para la cocción de alimentos y otros preparados para el público».
La legislación griega determina el procedimiento y los documentos necesarios para la concesión de la autorización previa y, así mismo, detalla los requisitos que debe cumplir el envasado de los productos de panadería. En este sentido, la concesión de una autorización de explotación de una panadería está supeditada, en particular, al requisito de que ésta posea un local destinado al amasamiento, un local para el horno y para enfriar los productos, un almacén de combustible sólido, un local para cargar combustibles sólidos, un almacén para la harina, un espacio para la venta de pan, un vestuario, un espacio para lavar el equipamiento y aseos.
- Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sala Primera) de 14 de septiembre de 2006, recaída en los asuntos acumulados C-158/2004 y C-159/2004.
