Los ayuntamientos españoles pueden actuar, según la actual legislación, en materia de seguridad alimentaria. Aunque las competencias no son las mismas en todos los municipios ni tampoco en todas las comunidades autónomas, existen mecanismos suficientes para que desde las corporaciones locales se puedan articular acciones en los ámbitos de la prevención y el control.
La situación en España es heterogénea en lo que refiere a competencias municipales en materia de salud alimentaria. Tan sólo las comunidades autónomas con una normativa más avanzada han previsto, y concretado adecuadamente en sus respectivas legislaciones, competencias relevantes para los entes locales, fundamentalmente en las áreas de defensa del consumidor y salud pública.
Algunos municipios volverán a disponer de competencias específicas en el ámbito de salud alimentaria
Entre ellas, Cataluña ha ido recientemente más allá y ha adjudicado a los municipios el papel de autoridad sanitaria, considerando que los entes locales son competentes en aquellas actuaciones destinadas a evitar o minimizar el riesgo para la salud derivados de productos alimentarios en las actividades de comercio minorista, la restauración, la producción de ámbito local y el transporte urbano. La eficacia de su actuación para con los intereses generales que pretende proteger dependerá en buena medida de una implantación adecuada de los principios de coordinación, colaboración y cooperación entre la administración autonómica, sus organismos autónomos y los municipios.
De la ‘policía de los alimentos’ a la estatalizaciónLa situación de las competencias municipales no siempre ha sido la misma. La normativa histórica municipal confiaba a los ayuntamientos competencias relacionadas con la salud y la alimentación. Los municipios tenían un relevante protagonismo en aquello que se ha venido denominando «veterinaria de la salud pública», y fundamentalmente en todo lo relacionado con la higiene alimentaria.
Las competencias municipales sobre la materia resultaron imprescindibles ante la falta de una administración territorial mayor especializada en salud pública. Los municipios y los demás entes locales eran los órganos administrativos más cercanos al mercado, así como a los nuevos problemas alimentarios derivados de procesos y vías de comercialización emergentes.
La Constitución de Cádiz de 1812 atribuyó a los ayuntamientos españoles competencias en materia de policía de salubridad o policía de alimentos, ostentando funciones ejecutivas y disciplinarias. Los municipios contaban con un cuerpo de inspectores de mercados, que podían proceder a retirar o inutilizar aquellos alimentos que no se consideraban aptos para el consumo humano; y disponían de laboratorios propios que procedían analizar las muestras de alimentos obtenidas, tanto desde el punto de vista químico como bacteriológico.
Una vez entrado el siglo XX, se impuso al municipio la obligación de contar con servicios veterinarios propios, con el objeto de que quedara cubierta por ellos esa parcela de la actividad pública. En este sentido, el Reglamento de Sanidad Municipal de 1925 imponía a los ayuntamientos la obligación de «perseguir y castigar las adulteraciones, sofisticaciones y las falsificaciones de alimentos y bebidas dentro de su competencia privativa, organizando para ello con el personal de inspectores veterinarios, el de laboratorios y los elementos auxiliares precisos, la vigilancia, inspección y examen de toda clase de sustancias alimenticias». Más adelante, ya en el año 1944, la Ley de 25 de noviembre, disponía que los municipios debían atender el servicio veterinario de inspección alimenticia a través de los Inspectores Municipales Veterinarios.
Este cuerpo de inspección municipal sufrió a lo largo de los años una profunda estatalización hasta la total incorporación de su personal en el Cuerpo de Veterinarios Titulares, en 1953. Y fue entonces cuando se llegó a una situación paradójica, en la que si bien la legislación vigente (Reglamento de Servicios Veterinarios Locales y Texto Articulado y Refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local) atribuía a los municipios la competencia para la inspección de alimentos (como competencia municipal), incluso considerada como obligación municipal mínima, su gestión era realizada por funcionarios del Estado, el Cuerpo de Veterinarios Titulares.
La especialización de la administración estatal en materia de salud pública determinó que los municipios y demás entes locales tuvieran con posterioridad un papel menos relevante sobre la materia y vieran, por tanto, mermadas sus competencias a favor del Estado, como nuevo protagonista de la actividad sanitaria pública hasta la entrada en vigor de la Constitución de 1978, en la que algunas competencias hasta entonces estatales, como la defensa del consumidor o la higiene alimentaria, fueron atribuidas a una nueva administración, la autonómica.
De la estatalización a la dispersiónCon la Constitución de 1978 se atribuyó a los municipios autonomía suficiente para la gestión de sus respectivos intereses. Sin embargo, el reconocimiento de los intereses municipales no se tradujo inmediatamente en competencias exclusivas para éstos. En 1985, con la aprobación de la Ley de Bases de Régimen Local, únicamente se estableció una atribución directa de competencias por la legislación estatal para los municipios: el servicio de control de alimentos y bebidas.
La legislación sectorial -estatal, y fundamentalmente la autonómica- sería la que debería asignar las competencias municipales sobre aquellos aspectos básicos de interés municipal, delimitándose los ámbitos en materia de abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores, así como en protección de la salubridad pública.
Las primeras remisiones legales sobre competencias municipales en la materia se localizaron fundamentalmente, y en un primer momento, en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de 1984 (LGDCU), en materia de protección de los consumidores, y en la Ley General de Sanidad de 1986, en salud alimentaria. Con la aprobación de los diferentes estatutos de autonomía de las comunidades autónomas, y la asunción de competencias propias por parte de éstas en materia de defensa del consumidor y de higiene, las normativas autonómicas tenían potestad para regular las competencias municipales sobre los citados aspectos en sus respectivos territorios.
Sin embargo, tras más de veinte años de régimen autonómico, el mapa territorial pinta una situación heterogénea, pues no todas las comunidades han desarrollado normativa específica al respecto; y las que sí la han desarrollado lo han hecho de manera diferente.
ASPECTOS MÍNIMOS COMPETENCIALES Los aspectos mínimos comunes sobre los que se asientan las competencias municipales, y que todavía son un referente aplicable a todas aquellas comunidades autónomas que no han previsto competencias municipales al respecto, lo tenemos en la LGDCU, que establecía que corresponderán a las autoridades y corporaciones locales promover y desarrollar la protección y defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito de sus competencias y de acuerdo con las legislaciones estatal y autonómica sobre los siguientes aspectos:
- La información y la educación de los consumidores y usuarios, estableciendo las oficinas y servicios correspondientes, de acuerdo con las necesidades de cada localidad.
- La inspección de los productos y servicios de uso o consumo común, ordinario y generalizado (entre los que se incluyen los alimentos) para comprobar su origen e identidad, el cumplimiento de las normativa vigente en materia de precios, etiquetado, presentación y publicidad y los demás requisitos o signos externos que hacen referencia a sus condiciones de higiene, sanidad y seguridad.
- La realización directa de la inspección técnica o técnico-sanitaria y de los correspondientes controles y análisis, en la medida que cuenten con medios para su realización, o promoviendo, colaborando o facilitando su realización a otras entidades y organismos.
- Apoyar y fomentar las asociaciones de consumidores y usuarios.
- Adoptar las medidas urgentes y requerir las colaboraciones precisas en los supuestos de crisis o emergencias que afecten a la salud o seguridad de los consumidores o usuarios.
- Ejercer la potestad sancionadora con el alcance que determine en sus normas reguladoras.
Por otro lado, la Ley General de Sanidad de 1986 contiene las facultades de las Corporaciones Locales en materia de Sanidad. En este sentido, recuerda a las comunidades autónomas que deberán tener en cuenta las competencias de los municipios al disponer sobre la organización de sus respectivos servicios de salud. Para los Ayuntamientos establece un conjunto de responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios por lo que respecta a: abastecimiento de aguas; control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes; control sanitario de centros de alimentación; y control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos, así como los medios de su transporte.
A modo de ejemplo, en Cataluña el panorama competencial municipal fue establecido por sendas leyes de 1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, y de 1990, de Ordenación Sanitaria. Con la entrada en vigor de la nueva Ley sobre Protección de la Salud quedarán delimitadas con mayor precisión los servicios mínimos de los entes locales en materia de protección de la salud, que podrán realizar directamente, por medio de las formas de gestión que regula la legislación de régimen local, o bien encargando su ejecución al nuevo órgano administrativo, la Agencia de Protección de la Salud.
Una situación específica que la norma tiene en cuenta es la del Ayuntamiento de Barcelona, delimitada por la Carta Municipal de la Ciudad Condal, que establece que las actividades de salud alimentaria de su región sanitaria sean ejercidas por la Agencia de Salud Pública y Medio Ambiente de Barcelona.
- REBOLLO PUIG, Manuel; Potestad sancionadora, alimentación y salud pública. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1989.
