El crecimiento de los denominados panes de tipo bake-off, que tras ser congelados se comercializan en el punto de venta después de una cocción, ha evidenciado la falta de regulación armonizada en la UE y las consecuentes limitaciones que aplican algunos Estados miembros. El pasado 30 de marzo de 2006, el Abogado General presentó ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sus conclusiones sobre la compatibilidad de una normativa nacional que somete la comercialización de pan congelado a la autorización de la legislación sobre explotación de panaderías, con el principio de libre circulación de productos en el mercado único.
No es la primera vez que un asunto judicial sobre los límites legales de la comercialización de productos congelados de panadería llega a conocimiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. No es de extrañar ya que las nuevas técnicas de producción del pan plantean ciertos recelos en determinados sectores de la panadería tradicional, cuyos intereses son amparados por normas nacionales de algunos Estados miembros. La realidad muestra un crecimiento importante de este tipo de productos, los denominados panes tipo bake-off, que se caracterizan por haber superado determinadas etapas de fabricación del pan, como el amasamiento y la primera cocción y que, tras ser congelados, se comercializan en el punto de venta tras la cocción definitiva en hornos.
La falta de una regulación armonizada sobre la venta de pan en la Unión Europea ha determinado que algunos Estados miembros establezcan trabas o limitaciones legales a la entrada de este tipo de productos, amparándose en la calidad de los productos, la salud pública o la protección de los consumidores. Las resoluciones dictadas por el Tribunal de Justicia han servido para clarificar la situación y la legalidad de estas legislaciones nacionales, especialmente para aquéllos que se aventuran a la venta de sus productos más allá del país de producción.
A veces, esta búsqueda de nuevos mercados puede plantear problemas legales si no se tienen en cuentas las leyes de los países de destino. En algunas ocasiones, el productor puede tenerlas en cuenta, pero no compartir el criterio establecido en las mismas, a la luz de la jurisprudencia que ha surgido del Tribunal de Justicia comunitario y que ha impedido, en más de una ocasión, la aplicación de leyes nacionales restrictivas por ser incompatibles con el principio a la libre circulación de productos alimenticios que establece el Tratado.
El caso griego
Algunas regulaciones nacionales como la griega ponen límites ilegales a la libre comercialización de productos alimenticios como el pan congelado
El Tribunal contencioso-administrativo de Primera Instancia de Ioannina (Grecia) tenía dudas sobre la compatibilidad del principio de libre circulación de mercancías en la UE con una normativa nacional que sometía la circulación de pan congelado tipo bake-off a la obtención previa de una autorización prevista en la legislación sobre la explotación de panaderías. La normativa griega exige una autorización expedida por el Prefecto competente para establecer nuevas panaderías o puntos de venta de pan. Esta autorización es efectiva cuando se verifica el cumplimiento de los requisitos legales que exige la normativa sobre establecimiento y explotación de panaderías.
La legislación griega entiende por panaderías «toda construcción fija, específicamente instalada y equipada, con independencia de su capacidad, para la producción de pan, productos de pastelería en general y otros alimentos a base de harina (con excepción de las pastas alimenticias), así como para la cocción de alimentos y otros preparados para el público». Una circular del Ministerio Griego para el Desarrollo, emitida en el año 2001, precisaba que la explotación de hornos para la cocción de pan o de pasta congelados en comercios en los que se venda pan forma parte del proceso de fabricación del pan.
Fue precisamente en función de esta normativa que la administración prefectoral griega ordenó el cese de la explotación de los hornos de pan instalados en sendos supermercados, al constatar la existencia de puntos de venta de pan y de hornos de cocción de pan congelado sin la preceptiva licencia prescrita por la legislación sobre panadería. El caso llegó a los tribunales griegos tras la presentación de sendos recursos de anulación contra las resoluciones dictadas por la administración. Las empresas expedientadas alegaban que la legislación nacional, y su aplicación por parte de la administración, equivale a una restricción cuantitativa a la importación que es contraria al derecho comunitario y al principio de libre circulación de mercancías.
De forma complementaria, llamaban la atención del tribunal mediante la exposición de un hecho singular: la Unión panhelénica de las industrias del pan había presentado una denuncia ante la Comisión de las Comunidades Europeas para que se declarase que, al reservar la venta de pan del tipo bake off a las panaderías, la legislación griega creaba obstáculos injustificados a la importación y a la comercialización de este producto en Grecia. La Comisión reaccionó ante este hecho iniciando en el 2004 un procedimiento de incumplimiento por el que requería a la República Helénica que dejase de someter el procedimiento bake off a los requisitos de la legislación nacional sobre panadería.
Las conclusiones
El proceso ante el Tribunal de Justicia ha pasado ya la fase de conclusiones, y resta pendiente de una decisión por parte de los jueces. El Abogado General presentó el 30 de marzo de 2006 sus conclusiones con respecto a las cuestiones prejudiciales planteadas por la justicia griega, que ha suspendido el procedimiento en su país, a la espera de la decisión del Tribunal de Justicia. Las cuestiones que se plantean ante la justicia comunitaria giran en torno a si la legislación nacional griega, mediante la exigencia de una autorización previa para comercializar productos bake off constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido que prohíbe la legislación comunitaria.También plantea cuestiones sobre si la autorización supone una mera diferenciación cualitativa respecto de las características del pan comercializado (aroma, sabor, color y aspecto de la corteza) y su valor nutritivo, o tiene por objeto la protección de los consumidores y de la salud pública contra cualquier posible alteración cualitativa; y si la restricción aplicada puede obstaculizar el comercio de tales productos entre los Estados miembros. Las conclusiones adoptadas por el Abogado General durante el proceso no dejan lugar a dudas sobre la infracción del derecho comunitario por parte de Grecia, al aplicar su propia normativa nacional sobre panaderías y exigir una autorización para comercializar este tipo de productos.
Las conclusiones entienden que una normativa de un Estado miembro que subordina la comercialización de productos tipo bake off a la obtención de una autorización previa normalmente exigida para el ejercicio de la panadería constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa prohibida por el derecho comunitario, y que no está justificada por los objetivos de calidad de los productos, protección de la salud pública o protección de los consumidores.
Causas injustificadas
En primer lugar, el Abogado General rechaza las alegaciones que el Gobierno griego realiza sobre la calidad de los productos. Si bien el Derecho comunitario ampara la protección de las características alimenticias y organolépticas de los productos alimenticios, no justifica que estos objetivos vayan en contra del principio de la libre circulación de productos, ya que este principio está por encima del objetivo de calidad de cualquier Estado miembro. La protección de la calidad de los productos no puede constituir por sí misma una exigencia imperativa o un objetivo de interés general que justifique un obstáculo a los intercambios intracomunitarios. Esta preocupación nacional debería estar avalada por otros requisitos cuyo carácter tuviera exigencia imperativa, como son la protección de la salud y la defensa de los consumidores.En cuanto a la justificación basada en la salud pública el Abogado del Estado recuerda que toda excepción al principio fundamental de libre circulación de mercancías debe ser objeto de una interpretación estricta. Así, entiende que corresponde a las autoridades nacionales competentes demostrar que su normativa es necesaria para alcanzar el objetivo de salud pública y que dicha normativa es proporcionada. Las autoridades griegas se han limitado, durante el procedimiento, a afirmar de forma general que el hecho de que se respeten las normas de higiene durante la primera fase de fabricación del pan semiterminado no dispensa a la empresa responsable de la última etapa de producción de respetar unas reglas similares, alegando que el pan y los productos comparables pueden alterarse y contaminarse por insectos, mohos, levaduras, bacterias y virus.
El Abogado del Estado entiende desproporcionado aplicar los mismos requisitos del pan fresco a este tipo a estos productos bake off ya que algunas de las exigencias no los afectan, como disponer de un local reservado para el amasamiento y un almacén de harinas y aseos, entre otros. Nada impide que se legisle a nivel nacional sobre procedimientos específicos adaptados a los productos congelados. En cuanto a la protección de los consumidores, las alegaciones formuladas por Grecia fueron también rechazadas. Tal y como ocurre con la de salud pública, la de protección de los consumidores constituye una exigencia imperativa que puede justificar, en determinadas circunstancias, un obstáculo a los intercambios de mercancías en la Comunidad.
En este sentido, el Abogado General considera que las autoridades griegas no aportan ninguna precisión que pueda apoyar una justificación de este tipo más allá de los motivos alegados de salud pública. Además, añade que si de lo que se trata es de que el consumidor sea capaz de identificar correctamente la naturaleza del producto, es evidente que este objetivo podría alcanzarse por medios menos restrictivos que los requisitos impuestos, como son los medios de información o de etiquetado adecuados.
En septiembre de 2003 el Tribunal de Justicia dictó una sentencia por la que consideraba que no constituía una restricción cuantitativa ni una medida de efecto equivalente contraria a la libre circulación de mercancías la exigencia de envasado previo a la que el Derecho de un Estado miembro somete la puesta a la venta de pan parcialmente cocido, congelado o no, y obtenido tras completar la cocción, e importado de otro Estado miembro, siempre que sea indistintamente aplicable tanto a los productos nacionales como a los importados y que no constituya, en realidad, una discriminación de estos últimos.
El litigio principal arrancaba del 1994 cuando los inspectores de la autoridad italiana competente para el control de la higiene de los alimentos se personaron en el obrador de panadería de Morellato y comprobaron que en algunas estanterías y en algunos recipientes había numerosos tipos de panes distintos, a granel y no envasados, resultantes todos ellos de la cocción de pan precocido y congelado que el titular había importado de Francia. En esas estanterías y en los recipientes figuraban etiquetas con la denominación de venta, la indicación de que se trataba de pan derivado de un producto precocido congelado, la lista de ingredientes y el nombre de la empresa de producción y distribución.
La comprobación de los inspectores de que Morellato metía el pan en una bolsa prevista a tal efecto y que era cerrada mediante una grapadora sólo en el momento en que era entregado al consumidor final y no antes de ser puesto a la venta, como establecía la legislación italiana, determinó la imposición de una sanción pecuniaria para el infractor.
- Conclusiones del Abogado General Sr. M. Poiares Madura presentadas el 30 de marzo de 2006 en los asuntos acumulados C-158/2004 y C-159/2004.
- Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 18 de septiembre de 2003, dictada en el asunto C-416/2000 entre Tommaso Morellato contra Comune di Padova.
